Не успел родиться — уже судиться

Казалось бы, вопрос регистрации граждан РФ по месту жительства уже перестал быть актуальным для граждан нашей страны. Правоприменительная практика свидетельствует о наведении относительного порядка в этой сфере. Конституционный суд РФ в многочисленных постановлениях по жалобам граждан прямо указал исполнительной власти на недопустимость ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Однако, властные полномочия, имеющиеся у российских чиновников, не дают им покоя и стимулируют их творческий подход в применении правовых норм в области регистрационного учета граждан. И тогда в условиях отсутствия адекватной реакции чиновников на наши попытки вступить с ними в диалог по возникшей проблеме, перед нами встает сложный выбор эффективного способа защиты нарушенного права.

Как правило, лицо, право которого нарушено, может обратиться с жалобой к вышестоящему должностному лицу (вышестоящий государственный орган) и в суд. Кроме того, в нашей стране существует еще такой замечательный орган исполнительной власти, как Прокуратура, призванная в частности осуществлять надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций — п.1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации».

При этом Прокуроры наделены действенными полномочиями для выполнения возложенных на них функций. В соответствии со ст.27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон. В соответствии со ст.28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель вносит представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

А теперь на конкретном примере хотелось бы продемонстрировать эффективность приведенных выше способов защиты нарушенных прав, а заодно и разобраться с уровнем компетентности тех или иных лиц, стоящих на страже закона и защиты наших прав. Особенно это актуально в свете повальной нелюбви как граждан, так и чиновников к адвокатам, которые с точки зрения первых наживаются на чужом горе, а с точки зрения вторых просто мешают их нормальному существованию. В одной российской семье в сентябре 2005 года произошло замечательное событие — родился ребенок. Как это часто у нас бывает, счастливые родители, проживая совместно в квартире, принадлежащей отцу новорожденного, были зарегистрированы по месту жительства в разных местах. Ребенка было решено регистрировать по месту жительства отца и соответственно по фактическому месту жительства всей семьи (район Бибирево Северо-Восточного округа г. Москвы). В октябре 2005 года отец семейства обратился в Паспортно-визовой отдел ОВД «Бибирево» с заявлением о регистрации новорожденного по месту жительства, приложив к указанному заявлению правоустанавливающие документы на квартиру и свидетельство о рождении новорожденного. В принятии заявления было отказано в связи с непредставлением выписки из домовой книги по месту жительства матери о том, что ребенок у нее не зарегистрирован, и нотариально удостоверенного согласия матери на регистрацию новорожденного по месту жительства отца. Отказ, как у нас водится, был устным и немотивированным. В ответ на ссылку об обязанности органа регистрационного учета произвести регистрацию новорожденного по месту жительства, было указано на неправильное прочтение заявителем законов Российской Федерации. Заявитель, посчитавший, что Паспортно-визовым отделом ОВД «Бибирево» г. Москвы были нарушены права новорожденного, обратился к адвокату за оказанием юридической помощи по данному факту.

Проанализировав имеющуюся проблему с учетом отсутствия доказательств обращения в ПВО «Бибирево» г. Москвы и отказа в приеме документов, нами было принято решение обратиться с жалобой на неправомерные действия начальника ПВО «Бибирево» г. Москвы в Паспортно-визовое управление ГУВД г. Москвы. Подготовленная жалоба была подана в канцелярию ПВУ ГУВД г. Москвы, о чем на копии жалобы была поставлена отметка с указанием даты и входящего номера жалобы. Спустя две недели в результате отслеживания движения жалобы по телефону стало известно, что она была направлена для рассмотрения в ПВО СВАО г. Москвы, которое спустя месяц сообщило Заявителю, что по фактам, изложенным в жалобе, была проведена проверка. Проверкой установлено, что полученный Заявителем отказ в регистрации ребенка по месту жительства является правомерным, так как затребованные ПВО ОВД «Бибирево» документы предназначены для исключения возможности регистрации ребенка по двум адресам одновременно. При этом исполнитель столь лаконичного ответа на жалобу, Рощупкин Г.М., и заверивший своей подписью данный ответ начальник паспортно-визового отдела УВД СВАО г. Москвы Ю.Н. Матвеичев не стали утруждать себя ссылками на какие-либо нормативно-правовые акты, в силу которых действия Начальника ПВО «Бибирево» г. Москвы считались бы правомерными, а отказ в удовлетворении жалобы обоснованным.

Поскольку никаких иллюзий относительно Паспортно-визового управления г. Москвы, в структуру которого входят соответствующие отделы в районах и округах, мы не питали, нами было приято решение обратиться с жалобой на действия должностных лиц ПВО ОВД «Бибирево» в прокуратуру. Делая выбор в пользу Прокуратуры, мы прежде всего исходили из фактора времени. Ни для кого не секрет, что рассмотрение дела в суде редко когда занимает менее двух месяцев, прокуратура же в месячный срок хоть отписку, но даст. Учитывая же очевидность неправомерности отказа, мы полагали, что Прокуратура в месячный срок вступится за новорожденного и обеспечит соблюдение конституционных прав гражданина органами регистрационного учета.

Незаконность отказа в приеме документов и в регистрации по месту жительства новорожденного представлялась очевидной, о чем указывал проведенный анализ действующего законодательства. Так в соответствии с ч.1 ст.27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. В силу ч.3 ст.55 Конституции РФ конституционные права граждан могут быть ограничены лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственного здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Правовые основы и механизм регистрации граждан по месту жительства был установлен в Законе Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»; Постановлении Правительства РФ №713 от 17.07.1995 года, которым были утверждены правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета; Постановлении Правительства Москвы от 06.04.2004 года №189-ПП, которым были утверждены правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в г. Москве. Ни один из приведенных выше нормативно-правовых актов не предусматривает обязанности представления согласия отца или матери ребенка на его регистрацию по месту жительства одного из родителей, впрочем как и выписки из домовой книги другого родителя о том, что ребенок у него не зарегистрирован.

Даже Приказ МВД РФ от 23.10.95 года №393, которым была утверждена инструкция о применении правил регистрации и снятии граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, не содержит предъявленных Заявителю требований. Абсурдность мотива отказа в приеме документов и в регистрации по месту жительства в целях исключения возможности регистрации ребенка по двум адресам одновременно следовала также из того, что при регистрации ребенка по месту жительства органы регистрационного учета считают нужным оставить свой след в свидетельстве о рождении ребенка путем проставления соответствующего штампа, что как раз и говорит о регистрации ребенка по месту жительства того или иного родителя.

Поскольку органы Прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и призваны стоять на страже соблюдения прав и свобод человека и гражданина (п.1. ст.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»), мы, посчитав их нарушенными, подали жалобу на действия ПВО ОВД «Бибирево» в Бутырскую межрайонную прокуратуру СВАО г. Москвы.

С целью облегчения непомерно загруженных важными делами прокурорских работников в тексте жалобы мы привели ссылки на конкретные нормативно-правовые акты, регулирующие данную сферу правоотношений, и процитировали несколько выдержек из Постановлений Конституционного суда РФ, посвященных данной теме (в частности Постановление КС РФ от 02.02.1998 года №4-П), который практически выполнил всю правовую составляющую работы прокуратуры, ответственной за надзор за соблюдением Конституции РФ, разъяснив доступным, особенно для профессиональных юристов, языком, какие есть права и обязанности у гражданина, а какие у органов регистрационного учета в данной сфере правоотношений. Податель жалобы просил Бутырскую межрайонную прокуратуру СВАО г. Москвы внести представление в адрес ответственных за регистрационный учет должностных лиц об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина в сфере регистрации, а также просил рассмотреть вопрос о привлечении к административной ответственности должностных лиц, ответственных за регистрационный учет, за нарушение законодательства РФ в сфере регистрационного учета граждан. Но недаром органы прокуратуры гордятся своей самостоятельностью и независимостью при осуществлении возложенных на них функций — Конституционный суд РФ со своими правовыми изысканиями им также не указ.

Прокурор Бутырской межрайонной прокуратуры СВАО г. Москвы В.Р. Чепи-ипа провел собственное исследование в данной области. Спустя месяц со ссылкой на п.2 ст.66 Семейного кодекса он указал, что родители вправе заключить в письменной форме соглашение о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка. Прокурор также установил, что заявление о регистрации несовершеннолетнего в ПВО ОВД «Бибирево» не поступало, в связи с чем отсутствуют основания для прокурорского реагирования. И это при том, что в жалобе было указано на отказ ПВО ОВД «Бибирево» принять документы без соблюдения заявителем предъявленных к нему требований, а Конституционным судом уже ранее недвусмысленно было отмечено, что на органы регистрационного учета не возложены функции проверки подлинности представляемых гражданином документов, их надлежащего оформления, обоснованности выдачи ордера, соответствия заключенного договора нормативным актам, и т. д. «Иное означало бы неправомерное вторжение органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в сферу гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений. При этом регистрация неправомерно использовалась бы для установления системы контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах, а отказ в регистрации служил бы средством предупреждения и выступал в качестве меры ответственности в связи с незаконной реализацией прав, что Законом не установлено и не соответствует конституционному смыслу института регистрации».

Одновременно с этим заявителю разъяснили, что если он считает свои права нарушенными, ему следует обращаться в суд. Осознав, что мы теряем время, нами было принято решение обратиться с жалобой на неправомерные действия Начальника ПВО ОВД «Бибирево» в суд и с надеждой на лучшее в Прокуратуру СВАО г. Москвы. 12 января 2006 года нами была подана жалоба в Бутырский районный суд СВАО г. Москвы на неправомерные действия начальника ПВО ОВД «Бибирево» с требованием признать отказ в регистрации незаконным и обязать зарегистрировать несовершеннолетнего по месту жительства отца, а 19 января 2006 года была подана жалоба в Прокуратуру СВАО г. Москвы с требованием внести представление об устранении нарушений прав и свобод в сфере регистрации несовершеннолетнего по месту жительства и рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к административной ответственности. 17 февраля 2006 года Прокуратура СВАО г. Москвы оправдала нашу уверенность в плане соблюдения сроков рассмотрения жалоб и обращений граждан, но Прокурор Северо-Восточного округа Э.Э. Артюхов развеял наши надежды на соблюдение Прокуратурой Конституции РФ и выполнение Постановлений Конституционного суда РФ. Получив отказ в удовлетворении жалобы из Прокуратуры СВАО г. Москвы, 23 марта 2006 года нами была подана аналогичная жалоба в Прокуратуру г. Москвы, ответ на которую до сих пор не получен.

Тем временем 04 апреля 2006 года Бутырский районный суд СВАО г. Москвы рассмотрел находящуюся в его производстве жалобу на неправомерные действия начальника ПВО ОВД «Бибирево». Суд установил, что поскольку Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и иными нормативными актами не предусмотрено предоставление должностному лицу, ответственному за регистрацию, таких документов, как письменное согласие матери ребенка на регистрацию несовершеннолетнего по месту жительства отца, выписки из домовой книги матери, отказ органа внутренних дел в приеме документов на регистрацию по месту жительства несовершеннолетнего по этим основаниям не основан на законе. Должностным лицом ПВО ОВД «Бибирево» созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод. Суд решил: признать незаконным требование начальника ПВО ОВД «Бибирево» г. Москвы о предоставлении согласия матери ребенка о регистрации несовершеннолетнего по месту жительства отца, выписки из домовой книги матери и отказ в приеме документов на регистрацию по месту жительства несовершеннолетнего незаконным; обязать начальника ПВО ОВД «Бибирево» г. Москвы зарегистрировать несовершеннолетнего по месту жительства отца.

Какой же следует сделать вывод из вышеописанного дела?

Во-первых, не надо бояться отстаивать свои права всеми доступными средствами.

Во-вторых, не следует позволять лицам, стоящим на страже закона, нарушать его. В конце концов, в наших силах заставить их прочитать закон, хотя бы в судебном акте, вынесенном в отношении конкретного чиновника, и соблюдать его.

А что бы у чиновников был стимул заниматься правовым самообразованием и соблюдением прав граждан, я рекомендую обращаться в суды с жалобой не на орган исполнительной власти, а на действия или решения конкретного должностного лица. При этом понесенные вами расходы на оплату услуг представителя суд на основании ст.100 ГПК РФ взыщет с излучающего правовой нигилизм чиновника в вашу пользу. И дело здесь не в сумме, взысканной с такого чиновника, а в том, что лишившись хотя бы 100 рублей из собственного кармана, данное должностное лицо почувствует свою ответственность за нарушение прав граждан. Заставив их думать, прежде чем отправлять нас в суды с жалобами на их необоснованные отказы, мы сможем реально гарантировать соблюдение органами исполнительной власти наших прав.

Будовниц Владислав Юрьевич